Местното законодателство, администрацията и структурите на гражданското общество в Югозападен район за планиране

Европейски съюз

Европейски социален фонд: инвестици в хората

Опак. Експерти в действие.

Проект: Гражданското общество и администрацията в ЮЗ регион – модел за партньорство

Бюджетна линия BG051PO002/08/1.2-02

Договор 08-12-86-С/27.08.2008 по ОПАК

Бенефициент: Асоциация на българските градове и региони (АБГР)

Преглед, добри практики и предложения за промени в местното законодателство за по-добър диалог между администрацията и структурите на гражданското общество в Югозападен регион

Община София

Наредба за провеждане за обществени обсъждания

Коментар

Това е е една от най-важните нормативни документи, които регламентират отношенията на структурите на ГО и администрацията в столицата.  Това е така, защото всяка промяна в градоустройството на София намира широк отзвук сред неправителствените организации, а също така сред гражданите.

В наредбата в аванс са признати като партньори две организации – Камарата на архитектите и Съюза на архитектите в България.  Всички останали неправителствени организации са оставени на добрата воля на главния архитект на Столична община. На практика цялата уредба по-нататък в в ал.2, ал.3 и ал. 4 се поставя в зависимост от неговото еднолично решение.

Друг проблем в Наредбата са сроковета, предхождащи обсъждането. Срокът, в който неправителствените организации могат да представят писмени становища е 14 дни преди дата на представянето на плана./чл. 7, ал. 3/. Този срок, обаче, не е обвързан с друго важно изискване – срокът за оповестяване на датата и реда на публичното обсъждане.  Това на практика позволява на Столична община да да насрочи дата датата с 15 дни аванс и да уведоми неправителствените организации, оставяйки им един ден за внасяне на становище.

По-нататък становищата се поемат от комисия, назначена отново от главния архитект, която трябва да изготви обобщен доклад. Комисията трябва да изготви обобщен доклад. Начинът на формиране на комисията и твърде високите правомощия в процеса правомощия на главния архитект на практика предрешават общественото обсъждане и го оставят изцяло в ръцете на столичната администрация.

В уредбата на дискусията не е ясно кой обобщава резултатите от дискусията и в каква степен се съобразява с тях. Указаното в чл. 12, ал.1 задължително поканване на представителите становища лица и организации се обезмисля, поради цитираната по-горе процедура на одобрение еднолично от главния архитект.

В наредбата е предвидена също така процедура на обществено обсъждане, организирано от кмета на района. Тук няма ограничителна процедура, т.е. всяка неправителствена организация може да внесе становище, макар и уведомяването да е уредено, както по предходния раздел. В този случай комисията, която трябва да обобщи становищата се назначава не от архитекта, а от кмета на района, което е по-добър вариант и признание за важността на процеса. За съжаление процедурата по обобщаване на резултатите е несъвършено неясна: в чл. 18, ал. 3 се казва: „Общинският, Районният експертен съвет се произнася по разултата от обсъждането.”. Така на практика се отговорността и съответно самостоятелното становище, което би могъл да изрази Районния експертен съвет.

Предложения за изменения

1. Отпадане от чл. 7, ал.1 на правото на Главния архитект по свое усмотрение да определя представянате на професионални становища от неправителствени организации освен указаните в Наредбата КАБ и САБ.

Мотиви. Общият устройствен план е интегрално понятие – регулацията и застрояването предполагат комплекс от дейности, към който имат професионално отношение не само организациите на архитектите, а също така професионалните сдружения в областта на строителството, екологията, младежта и спорта, кабелната и далекосъобщителната дейности и пр. Главния архитект би трябвало да приеме всички професионални становища, изпратени от неправителствени организации. Още повече, че Общинския експертен съвет е този, който трябва да прецени компетентността и приложимостта на представените от неправителсвените организации професионални становища.

Нашето предложение е:

Чл. 7, ал.1 да придобие следния вид: „Чл. 7. (1) Преди провеждането на обществено обсъждане се извършва професионална оценка на програмите и проектите, посочени в чл. 4 от Наредбата, чрез представяне на писмени становища от САБ и КАБ, както и от други други заинтересовани неправителствени организации. „

Чл 2, ал.2 да придобие следния вид: „Чл.2, ал.2 Най-малко 30 дни преди представянето Главният архитект на София уведомява писмено председателите на съсловните и професионалните организации за датата и мястото на представянето на плана, програмата или проекта и за лицето, което е упълномощено с негова заповед, да дава допълнителна информация по времето за изготвянето на становищата.”

Наредба за условията и реда за провеждане на обществено обсъждане на проекти по чл.4 и чл.5 от Закона за общинския дълг



Коментар



С оглед на изпълнението на оперативните програми по финансирането на ЕС от особена важност е наблюдението и публичното представяне на бюджетните разходи на общината за съфинансирането на значими проекти на територията на общината.

Предложение за промени:

С оглед на по-голяма прозрачност и публичност би могло да се обособи отделен раздел в наредбата, който да третира специално общественото обсъждане на безлихвените заеми от централния бюджет за финансиране на разходи до възстановяването им по одобрени проекти по програми, съфинансирани от ЕС /чл.3, т. 6 от Закона за общинския дълг/.

НАРЕДБА на Столичен общински съвет за изграждане на общодостъпна среда в гр. София



Коментар

В наредбата е предвиден механизъм за участието на неправителствените организации и основно на организациите на хора с увреждания, но за съжаление за съжаление механизмът е доста неясен. Така например в чл.3, ал. 2 е казано, че „Общинската администрация по предложение или съгласувано с местните организации на и за хора с увреждания изготвят мотивирани предложения до СОС по реда, определен в Закона за местното самоуправление и местната администрация за преустройство и реконструкция на съществуващата градска среда и на отделни сгради и съоръжения в нея с оглед осигуряване на достъпност за всички групи население, включително хора с увреждания. За съжаление внасянето на предложенията, включително на организациите на хора с увреждания е предвидено да става по общия ред по Закона за местното самоуправление и местната администрация. Едва ли тази постановка създава възможности за гражданите и техните организации, тъй като и без нея те биха моги да внесат своите предложения по общия ред на закона. 

Но най-важното в случая, че Наредбата не е обвързана с един друг нормативен документ на общината, а именно -- Правилника за организацията и дейността на Обществен съвет по достъпност и интеграция на хора с увреждания към Столичния общински съвет.

Съгласно този правилник е обособен Обществен съвет по достъпна среда, чиито функции предполагат именно разглеждането на програми и предложения, свързани с общодостъпната среда.

Предложения за промени



Абсолютно необходимо е Наредбата да отчете отчете наличието на Обществен съвет по общодостъпна среда, както и механизъм на съгласуване на предложенията и програмите, разглеждани в този съвет. При това положение, чл. 3 и чл. 4 на Наредбата биха могли да придобият следния вид:

„Чл.3, (3) Общинската администрация по предложение или съгласувано с Общинския съвет по достъпна среда изготвя мотивирани предложения до СОС за преустройство и реконструкция на съществуващата градска среда или на отделни сгради и съоръжения в нея с оглед осигуряване на достъпност на всички групи население, включително хора с увреждания.”

Обвързването на Наредбата с Правилника за обществения съвет по общодостъпна среда ще създаде по-добра координация и възможност на неправителствените организации да бъдат представени в целия процес на обсъждане на техните предложения.

Правилник за  за организацията и дейността на Съвета по наркотичните вещества

Коментар



В Правилника не се предвижда участието на неправителствени организации и граждани. Макар в България да има достатъчно авторитетни оргазации като например „Анти-дрога” , организации на майки и пр.

Съветът е изцяло изграден на основата на представителство на институции и органи на реда, на съдебната власт, на здравеопазването, образование и др.

Предложения за промени:



Нашето предложение е в чл. 5, да бъде добавена точка 12 със следния текст: „Представители на неправителствените организации, чийто основен предмет на дейност е превенция и борба със зависимостта от наркотици.”

Община Перник



Наредба за публично-частното партньорство

Коментар



Наредбата определено може да бъде посочена като добра практика в общината.  В нея се регламентира участието на частните партьори /търговски дружества и неправителствени организации/ в дейностите по финансиране, проектиране, изграждане и експлоатация на общински инфраструктурни проекти, места с обществено значение и предоставянето на комплексни социални услуги. В наредбата е дадено определение на ПЧП като дългосрочно договорно отношение, предвидени са формите на взаимодействие между общината и частните партньори, както и поемането на търговския риск от двете страни. По-нататък в Наредбата са указани случаите, при които възникват отношение на ПЧП, а също така са изчерпателно изредени материалните обекти – подземна и надземна инфраструктура, пътна инфраструктура, съхранение и преработка на отпадъци и др. Подробно са посочени също така и услугите, които могат да бъдат предмет на ПЧП. В Наредбата е изложена подробно състезателната процедура за кандидатстване, подготовката и организацията за процедурата, която се осъществява от специална комисия, условията за кандидатстване, правилата, при които комисията взема решение, сключването на договор и вписването му в специален регистър на общината за ПЧП.

Наредба за съставяне, отчитане и изпълнение на бюджета на община Перник



Коментар



Наредбата предвижда процедура аз обществено обсъждане в чл. 16 а.  За съжаление и тук е подходено формално като се изпълнени минималните законови изисквания. В случая е препоръчително да се въведе по-дълъг срок, предшестващ общественото обсъждане. Понастоящем този срок е 7 дни и който в наредбата 7 дни и определено е  прекалено кратък за неправителствените организации с оглед на това да ангажират експерти, да извършат анализ на проекта и да се подготвят за обсъждането. Освен това, в интерес на общината е да бъде въведа възможност да предоставяне на писмени становища от заинтересованите неправителствени организации, особен в сферата на предвиденото съфинансиране по проекти на ЕС, както и по тематични проекти, предвидени в плана за развитието на общината.

Предложения за промени



С оглед на казано по-горе смятаме, че в Наредбата трябва да залегне правило, при което проекта за бюджет да бъде оповестяван най-малко 30 дни преди общественото обсъждане, а също така да се създаде възможност да регламентирано приемане от общината на писмени становища от страна на неправителствените организации.

Наредба за обществено обсъждане и публично поемане на общински дълг



Коментар



Наредбата е изключително кратка и не предвижда ясна процедура за подготовка и провеждане на обсъждането. В случая тази наредба е особено важна за неправителствените организации, тъй като съгласно Закона за общинския дълъг, чл. 3, т.6 се подлагат на обсъждане практически всичко проекти, по които общината ползва безлихвени заеми за финансиране на разходи по определени проекти до възстановяването по одобрени проекти по програми на ЕС.

Предложение за промени

Препоръчваме в Наредбата да бъде уреден механизъм, който дава възможност на неправителствените организации да се запознаят подробно с плановете на общината за финансиране що се отнася до проекти, финансирани от ЕС.

Правилник за организацията и дейността на обществения посредник на територията на община Перник



Обща слабост в местното законодателство в общините от Югозападния район е, че номинацията на местните омбудсмани се извършва преди всичко от администрацията или от общинските съветници.

Предложения за промени



Нашата препоръка е да се уреди процедура,  чрез, която номинация да бъде поставена на по-широка основа, като право да предлагат кандидатури да получат неправителствените организации, които имат обхват на дейност на територията на съответната община.

Правилник на Консултативния съвет по туризма

Консултативния съвет е подобен на този в община Кюстендил, откъдето е взаимстван. Съветът е помощен орган на кмета, оглавява се от него и предвижда паритетно участие на общинската администрация от една страна и неправителствени и бюджетни организации – от друга.

 Община Благоевград

Наредба за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет

Коментар

В наредбата съществува разписана процедура за участие на гражданите в обсъждането и проектобюджета, както и при неговия отчет. Участието на гражданите се урежда в чл. 23 на Наредбата, а отчета в чл. 52, ал.1. Съгласно наредбата кметът на общината предоставя проекта за бюджет за публично обсъждане, но това задължение се обезмисля, поради липсата на разписан срок за предоставяне. Съществува срок за другото задължения на кмета – изготвяне на график за обсъждане в общината и кметствата. За съжаление този срок е съвсем кратък – 7 дни и естествено би затруднил заинтересованите  от участие граждани и техните организации.

Предложения за промени

Да бъде установен срок поне две седмици, преди стартирането на обсъжданията, в който кметът да е задължен да оповести проекта за бюджет. Това време е необходимо, за да могат организациите на гражданите да могат да ангажират експерти, да проведат свои вътрешни обсъждания и съответно да изработят своите становища.

Желателно е също така бъде да бъде удължен срокът за графика от една на две седмици, с оглед по-добрата разгласа и планиране от сттрана на НПО.

От особено значение е общината да въведе механизъм, чрез който да получава и разглежда писмени становища на неправителствени организации,  ангажирани в сферата на социалната политика и бизнеса.

Наредба за изграждане на общодостъпна среда.



В наредбата съществува механизъм за съгласуване на предложения в тази насока между общинската администрация и организациите но хора с увреждания. Съществува и изрична алинея, която дава възможност на тези организации да внасят становища.  Процесът е ежегоден, както е указано в чл. 3, ал.2 на наредбата . Като цяло, обаче, уредбата /чл.3, ал.3 и ал.4/ остава неясна с оглед на мъглявото определение, че предложенията се внасят съгласно изискванията на Закона за местното самоуправление и местната администрация. Това създава възможност за най-разнообразни трактовки и определено дава предимство на администрацията пред гражданите.

Предложения за промени

Препоръчително е да се обособи отделна процедура за представяне на становища, особено на НПО, третиращи проблемите на хората с увреждания.

Би било добре общината до последва  опитът на Столична община и да регламентира със свой нормативен Обществен съвет за достъпна среда, като ориентира към него предложенията на гражданите и НПО в тази посока.

Наредба за реда и условията за извършване на търговска дейност



Коментар

Както в София и останалите по-големи общини в района,  така и в Благоевград в Наредбата не съществува механизъм за съгласуване със заинтересованите организации на бизнеса, включително и с представителните социални партньори.

Предложение за промени

С оглед на съществуващата уредба в българското закодателство за партньорство между държавата /Кодекс на труда/, общините могат да уредят механизъм за сътрудничество с представителните организации на работодателите и браншовите сдружения. В основата на този механизъм трябва да бъде обсъждането и отчитането на предложенията на бизнеса що се отнася до регулативните механизми и различните видове местни данъци и такси.

Община Кюстендил



Наредба за финансово подпомагане на проекти за младежки дейности на неправителствените организации



Коментар



Наредбата може да бъде определена като добра практика. В нея има ясно разписани правила и процедури за взаимодействие с неправителствените организации при подпомагане на младежките дейности. Наредбата е приета съвсем наскоро, през април 2009 година, и очевидно е взаимствана от идентична наредба, приета в община Варна.

Правилник за обществения съвет по туризма



Коментар



И тук като в Столичната община съществува регламент, свързан с дейността на общината в областта на туризма. Правилникът за дейността на Консултативния съвет по туризъм предвижда той да бъде помощен орган на кмета за разлика от София, където той е към Столичния общински съвет. Съветът се оглавява лично от кмета. Функциите на Съвета да доста широки и включват, както обсъждането на стратегията за развиите на туризма на територията на общината, така и становища по-конкретни въпроси, като например размера на туристическата такса, одобряването на инвестиционни проекти и пр. Освен представителите на администрацията, които са половината от членовете се посочват поименно всички останали членове – неправителствени организации, образователни институции, бюджетни организации.  Недостатък на Правилника е, че липсва указана процедура за номиниране /приемане/ на неправителствени организации в качеството им на членове на Консултативния съвет.

Предложение за промени



Създаване на възможност и указване на процедура за допълнително приемане на неправителствени организации в Консултативния съвет.

Наредба за реда и условията за обществено обсъждане по чл- 62а, ал.3 от Закона за устройството на територията

Коментар

За съжаление към един от най-важните нормативни документи – Наредбата за реда и условията за обществено обсъждане е стеснен единствено до обсъждане на промяна на предназначението на територии и поземлени имоти, съгласно изискването на Закона за устройство на територията.  Слабост на наредбата е липсата на процедура, съгласно която заинтересованите организации да излагат предварително свои писмени становища. В Наредбата са посочени поименно две организации – Камарата на архитектите и Съюза на архитектите. Въпреки споменаването им те се канят наравно с гражданите и другите организации на общо събрание, т.е. публично обсъждане. Безспорно такъв тип процедура лишава общината от възможността да получи обобщена и специализирана информация под формата на становища от неправителствените организации.

Предложения за промени

Нашата препоръка е Наредбата да се разпростре и върху други видове публични обсъждания, най-вече тези, които са свързани с изменения, включително тези, които са свързани с изменения устройствените планове.

Общо коментар върху нормативната уредба в разгледаните общини:

1. Преди всичко трябва да се отбележи, че не се изпълват напълно възможностите, които представя българското законодателство. Типичен пример в това отношение е отсъствието на правила, които да доуреждат на местна почва отношенията между общината и социалните партньори. На национално равнище този тип отношения са уредени в Кодекса на труда. Не се използват и някои други възможности от законодателството, най-вече екологията, малките и средните предприятия и пр.

В това отношение препоръчваме да се пристъпи към регламентиране на взаимоотношенията на местните социални партньори – община, синдикати, работодатели.

2. Почти навсякъде се установява значителен превес на администрацията в различните видове обществени съвети.

3. Липсват опити за цялостен регламент в отношенията с неправителствените отношения на територията на общината. В това отношение местните власти предпочитат секторния подход, каквито са примерите с Консултативните съвети по туризма, достъпна среда, младежки дейности и пр.

В това отношение препоръчваме от една страна създаване на критерии за проценка на капацитета на местните НПО и съответно на възможностите да се представляват, а от друга – създаване на местни регистри за тяхното вписване. Като добра практика бихме могли да посочим разработката на Института за регионално и международно сътрудничество що се отнася до взаимодействието между общинската администрация и неправителствените организации на територията на общината.

4. Най-често обсъжданията в областта на градоустройството, бюджета, общинския дълг, както и други значими въпроси произтичат преди всичко от съответния закон и следват формално неговите норми, без да отразяват местната специфика.

Очевидно все повече назрява необходимостта от обобщаването на различните видове обществени обсъждания в единен местен нормативен акт, който да събере и уеднакви условията и процедурите, разпръстнати в различни местни наредби.

5. Не се търсят възможности за повече публичност за намеренията на общината на общината по отношение на проекти, свързани с финансиране от европейските фондове.

И тук препоръчваме създаването на отделна наредба по подобие на община Русе с цел да бъдат изведени в един общ регламент средствата, които общината отделя за целеви проекти, а така също условията и процедурите по проекти, финансирани по европейските програми.